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地方政府债务管理模式亟待转变
地方政府债务管理模式亟待转变
我国地方政府债务最少已存在20年了，但是无相应法律进行规范，这就造成各级人大没法将其纳入预算进行审议和表决，上级政府没法有效统计和管理，银行等债权人的权益也没法得到完全保证，从而怪相环生。笔者用"超生子女"、"盲人摸象"来形容这1长时间存在的扭曲现象。"超生子女"没法纳入正式管理我国《预算法》第二十八条规定，"地方各级预算依照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券"。这就意味着地方政府债务的出现，就类似于"超生子女"了。但是，计划生育法律远比《预算法》健全，计划生育法律规定，超生小孩的家长应当接受罚款，并办理户口，把"计划外的小孩"纳入正常的人口管理。而《预算法》只规定地方政府不得生出"债务"这个"计划外的小孩"，却没有规定，"债务"生出来以后，应纳入人大审议和预算管理，构成了新的问题：第一，各级人大其实不掌握地方政府债务的信息，也没法进行审议。笔者查遍2013年初全国所有31省于"两会"期间公布的《关于2012年预算执行情况及2013年预算草案的报告》，竟然没有一个省分在预算报告中公布该省的债务余额，只有四川省在预算报告中非常隐晦地提了1句："2012年政府性债务率为0.76。"至于未来借债打算，那就更不可能表露了。从预算管理的角度来看，既然各家地方融资平台举借债务的资金从来没有报经人大批准，也没有纳入预算管理，钱用到哪里也无从知晓，将来出现违约，凭什么要求政府承担连带？第二，社会公众更加不知道地方政府债务的相干信息。作为上海财经大学《中国省级财政透明度调查》课题组成员，笔者从2009年至今，连续5年对地方政府债务情况进行调查，调查方法包括查找正式出版的年鉴、出版物、政府及财政部门在其站公布的各类报告，和以挂号信情势向各省政府信息公然办、省财政厅依法申请债务信息公然，历来都得不到地方政府具体的债务信息。一些省分向我们课题组提供的"地方政府债券余额及用途"等信息，只是冰山一角而已--中国地方政府债务余额已超过10万亿元，而地方政府债券余额也就1万亿元左右。监管统计犹如"盲人摸象"由于法律上并没有规定什么是"政府债务"和"政府性债务"，各级政府在统计时，统计口径是五花八门，一定造成统计结果大相径庭。首先，从地方本级政府的债务管理角度，财政局、开发区、城投公司和地方融资平台的行政级别都是相同的，没有法律依据，财政部门根本没法掌握融资平台和城投公司的负债信息，更别说把债务资金纳入预算管理了。其次，从中央的行业监管部门角度，财政、审计、人行、发改委、银监等都各管一块，但恍如没有牵头部门。有的部门只统计县级以上的政府债务，有的部门只统计地方融资平台的银行贷款，有的部门只统计债券。由于没有一个部门能精确统计地方政府债务，最后只能依托国家审计署了。2011年以来专业医治白癜风的医院，国家审计署的大规模债务审计已是第三次了。2011年债务审计时，全国动用了4万多名审计人员，查了3个月。明显，地方政府债务的科学管理、规范管理，要靠审计署这类连年的"运动式执法"是不科学的，在一定程度上也是事后管理，不利于防范风险。第三，由于缺少法律依据，债务的概念不清，在统计时操作性差，容易引发争议。例如银监会建立了1万多家地方融资平台的"黑名单"，进入名单的地方融资平台则被严加监管。对此，很多企业叫冤和反对，例如江苏国信团体曾在公司站上刊登大幅启事："我公司不是地方融资平台"；原中国农业银行副行长杨琨在2011年陆家嘴论坛公然反对"融资平台"的提法："过去在经济学领域里面好像没有这个概念，不知道银监会怎样发明了这么一个平台。银监会在部署我们检查的时候，我们都有点手足无措，由于银行的资产负债表里没有这个科目。没有所谓政府融资平台的贷款。"第四，近年来地方融资平台在融资方面的金融创新频频，例如通过BT方式、以中小企业债券的方式和通过私募进行融资，令监管部门防不胜防，在一定程度也导致债务统计失去准确性。另外，从预算理论的角度来看，一些部门和专家对债务的统计和认识可谓是毛病百出。举个例子，某上级部门认定一家公司的债务有10亿元，实际上这家公司借债是为了建经济适用房，就在上级部门核实该公司欠债10亿元的同时，该公司已把经济适用房卖给老百姓了，此时这个公司不但一分债务都没有，还略有利润。在这个例子中，债务核算不清的根出在：在债务管理上，许多人都以经常性预算的方式来管理资本性预算，可谓是谬以千里了。试想，借债吃喝玩乐和借钱盖房子是一回事吗？前者是败家子，用掉的钱再也还不回来了；后者是投资，把房子变现以后，不但能还债，还有可观的收益呢。好在中国一些地方政府已把这个问题想明白了，开始试编地方政府资产负债表了。写到这里，我不由要问，一些国际投行专家总是对中国的地方政府债务忧心忡忡，他们学过财政学吗？不会连财政预算的基本概念都不懂吧。总之，我国在城镇化建设中出现适度的地方政府债务，这本是没法厚非白癜风的医院的，绝不能一禁了之。纵观地方政府债务引发的种种乱象，归根到底是违规借债现象已常态化了，而无适用的法律进行规范，反而扩大了债务的风险。中央政府应尽快承认地方政府借债的合理性，推动隐性债务显性化、合法化。只有债务的合法性解决了，科学化管理政府债务才有实现的可能。
